Госзаказ обеспечивает пятую часть российского ИТ-рынка. Ситуация характерна для большинства стран мира. Поэтому для развития отрасли и создания конкурентоспособных на глобальном рынке продуктов и сервисов, важно обеспечить добросовестную конкуренцию в сфере государственных проектов. Сегодня целый пул проблем сосредоточен вокруг действующего законодательства о госзакупках высокотехнологичных решений. Члены правительства уже высказались за реформы, а участники российского ИТ-рынка поддерживают идею.

Вопрос об обновлении законодательства государственных закупок, которые регулируются 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», недавно подняли в правительстве РФ. На Восточном экономическом форуме заместитель председателя правительства РФ Максим Акимов заявил, что законодательство отстает от реалий рынка. Регламентированные законом процедуры необъективны и неповоротливы. Необходима модернизация для «институционализированного управления — на основе данных и экспертной поддержки».

«Мы прекрасно понимаем, что то, что прописано в 44-ФЗ, отражает реальность — минус десять лет назад. Никто тяжелые системы не заказывает, потому что это процесс итеративный, гибкой разработки. Даже закупка ИТ-решений невозможна в нормальном виде через процедуру, предусмотренную в 44-ом законе или 223-м законе. Там невозможна, например, закупка решений у двух или трех поставщиков. Это необходимо, чтобы не сесть на технологическую иглу от решений определенных провайдеров. Вызов перед нами состоит в том, что нужно это сделать быстро. Если это не сделать за считанные месяцы, то время для технологических изменений будет упущено», — сказал Максим Акимов. Необходимость обновления законодательства поддержали замминистра экономического развития РФ Савва Шипов и замглавы Минкомсвязи РФ Максим Паршин. Но пока речи о конкретных изменениях не идет.

Почему важен госзаказ

Сегодня не ведется учет госзаказа в области информационных технологий, например на уровне Росстата. Но интересный расчет сделали эксперты компании «Программный продукт» — в 2017 году госзакупки в области ИКТ составили 110,2–121,8 млрд рублей. А компания J’son & Partners Consulting оценила объем российского ИТ-рынка по итогам 2017 года в 733 млрд. То есть госзаказ обеспечил 15-16,6% доходов отрасли. В CNews долю госзаказа в 2018 году оценили в 19% против 36% в 2017 году. В некоторых сегментах доля государства выше — на рынке ИТ-услуг, по данным компании PAC (Pierre Audoin Consultants), она составила 21,4% по итогам 2018 года.

Цифра соответствует мировой практике. На подрядах от государства вырос не один десяток крупнейших мировых игроков. Например, лидер в области Linux-решений, американская компания Red Hat начала свой бизнес с контрактов с АНБ и Армией США. Кроме того, в кризисные годы именно государство поддерживает высокотехнологичные бизнесы. Поэтому прозрачное и конкурентное распределение госзаказа так важно для развития отрасли. Кроме того, намечен старт нескольких госпрограмм в области цифровизации и для развития «сквозных» технологий. В результате роль госзаказа для бизнеса может резко вырасти.

Как отмечают участники российского ИТ-рынка, профильное законодательство формировалось на протяжении последних шести лет. За это время вышло несколько десятков поправок и изменений. «Закон четко описывает порядок проведения закупок, нарушение которого влечет за собой наложение штрафных санкций на заказчика. Поставщики же получают гарантии, что заказчик будет действовать в определенных законом рамках. На сегодня созданы необходимые условия для эффективного использования отечественными ИТ-компаниями механизма государственных закупок», — считает руководитель управления корпоративных продаж «Лаборатории Касперского» Евгения Наумова.

И есть одно больше «но». Текущее законодательство о закупках для компаний с госучастием является рамочным. В отличие от 44-ФЗ, оно не предусматривает антидемпинговых мер.

Цена ниже, функций меньше

Сегодня при проведении конкурсов доминирует ценовая составляющая. В принципе это верная постановка задачи: купить нужный функционал за минимально возможную стоимость. Но при одном условии — когда все стороны играют по одним правилам. «Порядок процедур и детали проведения закупки определяются в положении, разрабатываемом заказчиком, которое может существенно отличаться от закупки к закупке. Заказчик вправе по своему усмотрению вносить изменения в договор (контракт) и менять практически все — от цены и сроков до несущественных условий. Пределы этих изменений устанавливаются в положении о закупках индивидуально каждым заказчиком», — пояснили в «Лаборатории Касперского».

В реальности зачастую недобросовестные поставщики предлагают продукт с заведомо худшими характеристиками. Они анонсируют, что все соответствует заявленному функционалу. Заказчик допускает такую компанию к участию в конкурсе. Начинается демпинг, в итоге клиент покупает продукт с худшим функционалом за большую стоимость.

Как работать без аванса

Следующая проблема для бизнеса — отсутствие авансирования работ. Плюсы для заказчика очевидны — если исполнителю не выплачен аванс, то и расторжение контракта можно решить без судебного разбирательства. При этом ИТ-компании вынуждены зачастую инвестировать сотни миллионов рублей в разработку информационных решений без аванса. По словам генерального директора управляющей компании «АйТи» Игоря Касимова, это особенно болезненно для бизнеса при многолетних контрактах, когда оплата работ может отодвигаться на годы после заключения договора.

«По тем же причинам не предусматривается этапность работ по контракту, когда работу можно закрывать частями, выплачивая соответствующую сумму за выполненный этап. Хотя никакие законы о госзакупках не запрещают авансирования и этапности, заказчик идет на отмену этапности для снижения собственных рисков, а ИТ-компании вынуждены обращаться за дорогостоящими банковскими кредитами», — поясняет эксперт.

Деньги важнее техзадания

Другой негативный фактор — отсутствие регламентированной проверки продукции и технического задания. Это создает сложность для самого заказчика. Как поясняют в «Лаборатории Касперского», например, по законодательству лицензионное право на программное обеспечение не подлежит возврату. Безусловно, сделать это можно через процедуру судебного расторжения контракта. Но будет долго и дорого, так как требуется выявление и документирование грубого несоответствия заявленным требованиям.

«Есть еще особенность. Закупка по ФЗ заканчивается заключением договора, который регулируется ГК РФ. В случае проекта договора, который не учитывает все, что было прописано в конкурсной документации (а это, к сожалению, случается нередко) нет возможности при приемке ссылаться на конкурсную документацию. То есть если по ТЗ нужен был продукт производства РФ, а в договоре это не прописано, то расторгнуть договор со ссылкой на ТЗ невозможно», — поясняет Евгения Наумова.

Госзаказчики часто используют принцип «фиксации стоимости проекта и не фиксации технических требований к системе» на этапе отбора исполнителя. Они формулируют технические требования к закупкам услуг по разработке информационных систем максимально общим образом. В результате исполнителю практически невозможно противопоставить веские аргументы при формировании заказчиком дополнительных требований и задач, которые нужно сделать в рамках исходного контракта. При этом у заказчика всегда остается «кнут» — давление на исполнителя разрывом контракта и занесением исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков.

Нужна экспертиза

Как отмечают в ИТ-компаниях, кардинально изменить правила игры на рынке госзакупок и развить добросовестную конкуренцию позволит создание нового единого реестра отечественных решений в области ИТ. Сейчас существуют реестры российских ИТ-компаний, однако они основаны на выполнении формальных норм, которые доказывают, что фирма не «однодневка».

По мнению участников рынка, новый реестр должен включать в себя результаты оценки «качественных характеристик продуктов» независимыми аккредитованными в российской и международных системах качества лабораториями. Если заказчик будет руководствоваться этим реестром, то он будет уверен в высоком уровне разрабатываемого ему продукта. Как считают в «Лаборатории Касперского», такой подход повысит конкуренцию на внутреннем рынке и снизит издержки государства на внедрение систем, не соответствующих необходимому уровню требований.

Также поставщики высокотехнологичных решений говорят и о простых инструментах повышения прозрачности госзакупок. К примеру, проверка функционала предложенного продукта со стороны заказчика (для этого требуется рост экспертизы сотрудников госкомпаний и учреждений). Возможность отклонения предложенного продукта, если выявится несоответствие продукта техническому заданию. Введение строгих наказаний для поставщиков, которые были замечены в «введении в заблуждение» госзаказчика.

Перемена ролей

Тенденция последних лет — передача крупных государственных заказов на исполнение государственным технологическим подрядчикам, таким как «Ростелеком», «Ростех». Аналогичная ситуация происходит и в госкорпорациях, которая имеет «дочку», отвечающую за разработку ИТ-решений. «Означает ли это, что рынок госзакупок «закрывается» для рыночных игроков? Думаю, это преувеличение – скорее, меняется роль рыночных игроков в госконтрактах. Они становятся поставщиками собственных уникальных технологий и продуктов, а вопросы сервиса и интеграции все чаще уходят к «ИТ-дочкам» госструктур», — отмечает Игорь Касимов.

Тиражирование опыта

Для госзаказчика сложившиеся правила безусловно выгодны — риски максимально перенесены на подрядчика. Это и возможное отсутствие четкого техзадания, и рост требований к функционалу по мере хода проекта, и отсутствие аванса. И эту практику постепенно начали использовать крупные компании.

«За прошедшие годы на базе этого законодательства сложилась практика закупок, которая имеет целый ряд системных недостатков. Она минимизирует риски заказчика и перекладывает все риски по работам на сторону исполнителя. Подобная практика активно переходит на закупки всеми крупными компаниями, в том числе и частными. Дело в том, что сотрудники отделов закупок госведомств и госкорпораций часто переходят на аналогичные позиции в частный бизнес, перенося туда свой опыт организации закупочного процесса. Так что фактически основные практики системы госзакупок сегодня распространяются на всех российских заказчиков вне зависимости от того, частные они или государственные», — уверен Игорь Касимов.